美国内部控制模式的局限性

　　虽然内部控制模式为限制检察官的自由裁量权，对合规整改的启动、有效合规的标准以及合规监管人的选任等关键内容进行了详细规定，但是，这些规定所能发挥的实质作用并不明显。

　　首先，检察官在适用合规不起诉制度的过程中，其自由裁量权缺乏外部监督，法院难以发挥司法审查的作用。其次，检察官在作出不起诉决定后，并不存在任何的审查机制，故即使检察官的决定不正确，人们也难以对检察官进行追责。这将导致检察官在适用合规不起诉制度的过程中，容易产生贪污腐败或权力行使恣意的问题。然而，对于检察官选择作出不起诉决定的案件，法律并没有设置相应的监督方案与问责机制。

　　第一，检察官的自由裁量权过大可能滋生贪污腐败问题。美国检察官通过与涉罪企业签订不起诉协议与暂缓起诉协议，对大量的涉嫌经济犯罪的企业进行罚款与合规整改。企业除了要建立合规管理体系之外，还需要向执法机关支付和解金以及为应对执法而产生的合规监管人费用、会计师费用、律师费用等。在过去四十年里，美国执法部门在执行 《反海外腐败法》的过程中，对涉罪企业作出的罚款总金额超过100亿美金。检察机关与涉罪企业之间的巨额金钱往来极易滋生贪污腐败问题，导致合规不起诉制度的推行遭到 “动机不纯”以及“敲诈勒索”外国企业的质疑。以西门子公司为例，该公司为和解金与应对政府执法分别支付了16亿和8.5亿美元。合规监管人由政府部门负责选任，甚至可由前任检察官担任合规监管人。这引发了公众对检察官廉洁性的质疑。科·霍华德作为特别合规协调员参与合规整改，并由中兴通讯公司向罗斯科·霍华德支付数百万美元的薪酬。又如，在捷迈邦美的案件中，检察官同样选择由其前任同事担任合规监管人一职，并要求企业为合规监管人支付5200万美元的费用。

　　第二，不起诉协议与暂缓起诉协议的条款内容存在随意性，导致企业难以进行预判。在大部分不起诉协议中，检察官会依据 《美国量刑指南》之规定，根据犯罪行为的情节严重程度对罚款数额进行精确计算，避免公众对罚款数额产生质疑。然而，在签订协议书时，无论是罚款数额，还是合规整改的具体内容，均无先例可循，检察官可以在个案中任意确定协议的内容。检察官所拥有的过大的自由裁量权导致不起诉协议与暂缓起诉协议出现确定性不足的缺陷。例如，全球第四大制药商百时美施贵宝公司涉嫌证券欺诈犯罪，在新泽西地区检察官办公室与该公司签订的暂缓起诉协议中，检察官要求该公司向西东大学法学院捐赠一个讲授 “商业伦理与公司治理”的教席。同样，俄克拉荷马州检察官在其与世界通信公司达成的暂缓起诉协议中，要求企业增加 1600 个工作岗位。

　　第三，美国司法部的内部文件对检察官的自由裁量权的约束实效令人存疑。以检察官与美国国际集团签订的不起诉协议为例，在该协议中，检察官并未对内部文件所规定的考量因素进行实质讨论。即便是对其中最重要的企业被起诉后可能产生的附带后果，检察官也并未进行说明。因此，公众难以从该协议中判断司法部所颁布的内部文件在本案中是否发挥了作用，以及发挥了何种作用。总之，在缺乏有力的外部监督的情况下，即便存在明确的内部规范，也无法确保检察官完全遵守规定，因而极易导致对案件处理的不公正，并缺乏可预期性。

　　由于内部控制模式具有局限性，所以诸多美国法官在裁判中呼吁，国会应在暂缓起诉制度中建立强制性的司法审查程序。也有学者提出，立法应当强制要求检察官在向法院提交的暂缓起诉协议中，详细论证选择签订暂缓起诉协议而未选择提起诉讼的原因，并对暂缓起诉协议如何服务于公共利益进行说明。